9 ПЗ ЦПП Экспертная деятельность в РФ

Пояснительная записка

к целевому проекту «Совершенствование экспертной работы в РФ»

Программы развития гражданского общества

«От способностей Человека к эффективной экономике»

Настоящий проект создается в целях реализации послания Президента Федеральному Собранию 2020 года, Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», национальных проектов и государственных программ.

Лидер целевого проекта:

Некоммерческое партнерство « Центр развития инфраструктурных проектов»

ОГРН 1107799016434; ИНН 7702372436

Председатель генерального совета: Жуков Олег Валентинович

Преамбула

В настоящее время государство выделяет большие средства для развития экономики, социального благополучия и реализации национальных проектов. В связи с этим значительно возрастает роль экспертной деятельности, экспертных сообществ и самого эксперта.

Органы власти в принятии решений опираются на экспертные мнения, которые носят рекомендательный характер, и эксперты при этом не несут ответственности за свои экспертные заключения. К экспертной деятельности, как правило, привлекаются представители научного, преподавательского, административного сообщества и не привлекаются профсоюзы, как концентраторы и выразители воли трудящихся (работников), защитники их прав и интересов.

Однако при принятии экспертных решений для защиты интересов и прав трудящихся, как формирователей бюджета страны необходимо для социального баланса привлекать в качестве экспертов представителей профсоюзов и совершенствовать экспертную деятельность в Российской Федерации, определив статус, полномочия и ответственность экспертов, а также критерии результативности их деятельности в сфере гражданского общества и экономики.

В настоящее время в экспертной деятельности доминирует ведомственный подход и, как правило, привлекаются эксперты угодные тому, кто их привлекает. Эксперты проходят ведомственную аккредитацию и сертификацию в основном на коммерческой основе под конкретны задачи.

В связи с этим целесообразна организация работы по стандартизации экспертной деятельности с привлечением экспертов профильных комитетов Государственной Думы.

Современные политико-правовые основания для развития и совершенствования экспертной деятельности в Российской Федерации:

а)   Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;

б) ежегодные Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (в первую очередь, Послания  2019 и 2020 гг.);

в) существующие и разрабатываемые национальные проекты России.

Негативные предпосылки и проблемные  основы  существующей ненадлежащей ситуации в экспертной области:

    а)  отсутствие нормативного общего (унифицированного) понятия «эксперт»;

    б) почти повсеместное отсутствие критериев, необходимых и (или) достаточных для определения лица  в качестве эксперта; 

    в)  неуниверсальность и неоднозначность используемых в лингвистическом и научном обороте понятий эксперта;

    г) более чем узколокальный характер имеющегося регулятивного воздействия на порядок осуществления (и общую итоговую эффективность) экспертной деятельности, - в силу его ограниченности  регулированием в настоящее время только судебно-экспертной деятельности  (согласно Федеральному закону от 31.05.2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации») и эколого-экспертной деятельности (согласно Федеральному закону № от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ  «Об экологической экспертизе»);

    д) явный содержательный дисбаланс и общая некорректность нормативного содержания смежных или близких (к понятию эксперта) понятий, - в первую очередь, понятия «высококвалифицированный специалист» (см.  п.1 статьи 132  Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);

   е) как правило, субъективно оцениваемый уровень экспертов – в том числе,                    в случаях, когда требуется его объективная оценка;

   ж) отсутствие необходимых механизмов для применения при регулировании экспертных отношений  т.н. «аналогии закона».

Факторы, способствующие формированию негативных предпосылок и проблемных основ в экспертной области:

а) сложившаяся с 90-х гг. (и особенно, в 0-х и 10-х гг.) практика допуска на руководящие должности лиц без профильного образования и опыта практической (в первую очередь – производственной) деятельности, - и связанное с этим отсутствие у современного управленческого персонала (в том числе, в сфере государственного управления)  необходимых навыков и умений как в управляемой ими области, так и в иных областях реальной экономики и социальной сферы и,  как следствие: подмена содержательного процесса управления так называемым «ТОП-менеджментом» и администрированием;

 б) неиспользование имеющихся научных исследований и результатов                                 при регулировании отношений в экспертной области;

 в) неиспользование планово-проектных подходов в выстраивании и регулировании как непосредственно самой экспертной деятельности, так и видов деятельности, в отношении которых (для повышения их эффективности) должны применяться экспертные основы, элементы и механизмы;

 г) повсеместное игнорирование или массовое неиспользование либо   искусственное ускоренное вытеснение с 90-х гг. (и по н/вр) в сферах экономики и государственного управления с ключевых административно-технических должностей (а также в качестве экспертов) в значительной части, как правило, объективно  (а не номинально, как в п.1 статьи 132 вышеуказанного Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ)  высококвалифицированных специалистов старшего возраста  с  образованием и (или) опытом практической работы, полученными в советский и ранний постсоветский периоды.

Последствия указанных проблемных аспектов:

    а)  снижение или деградация общего уровня образованности и компетентности не только самих экспертов (или лиц, причисляющих себя к таковым), но и у других отдельных индивидов, (при отсутствии периодической надлежащей экспертной оценки таковых их качеств);

    б) невозможность системного экспертного обеспечения отдельных видов деятельности в различных сферах и совокупности всех видов деятельности (для их надлежащего осуществления);

    в) отсутствие объективирования ответственности управляющих структур и отдельных управляющих должностных лиц (субъектов) за результаты их управленческого воздействия в процессе соответствующей деятельности;

    г) низкое или, по меньшей мере, недостаточное качество либо неэффективность выходного (выпускаемого) в результате какого-либо вида деятельности продукта (материального или интеллектуального).

Цели и целеполагания:

а) формирование квалифицированных экспертных сообществ как совокупности высококвалифицированных, независимых и объективных – но вместе с тем, в определённой степени и власть предержащих  –  социальных групп  и профсоюзов не только в различных сферах деятельности, но и на уровне системы общегосударственного управления в целом;

б) становление и развитие экспертной деятельности как действенного  инструмента для эффективного управления экономикой и социальными процессами;

в) достижение проектируемых высоких и положительных результатов хозяйственной и иной деятельности на основе использования опыта и знаний экспертов и с их обязательным участием и ответственностью за свои экспертные заключения.

Некоторые исторические примеры обоснования необходимости повышения роли экспертного сообщества до уровня системы государственной власти:

а)  Платон, «Государство» (360 г. до н.э.) – о полезности передачи управления в государстве носителям знаний;

б) добавление к общепринятой триаде в системе разделения властей (на законодательную, исполнительную  и судебную) т.н. «экзаменационной» (т.е., по сути, или близко к таковой - экспертной) власти  (Сунь Ятсен, Конституция пяти властей, 1924 г.);

в) отдельные технократические концепции построения общества (XX и XXI вв.), где сформированное в основе политической системы технократическое правительство рассматривается как власть экспертов, (которая эффективно выполняет, в том числе и административные функции), а социальная структура общества предполагается базируемой на знаниях и квалификации.

Предложения для совершенствования экспертной деятельности в РФ:

1 Подготовить проект рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации».

2. Абстрагироваться от ведомственного подхода, и действовать на основе общественно-государственного подхода, законодательно определить, кто такой эксперт, его статус, полномочия и ответственность.

3. Необходимо, чтобы экспертов в экспертные советы (комиссии) направляли профессиональные сообщества (союзы, ассоциации) по видам деятельности и профсоюзы как выразители воли и защитники прав и интересов трудящихся. 

4. При этом необходимо повышение роли отраслевых союзов и ассоциаций в принятии государственных решений, законов, правил и нормативов  для прорывного развития экономики.

Отраслевые союзы и ассоциации должны стать главным инфраструктурным элементом промышленной политики и экспертизы отраслевых законодательных и управленческих решений.

5. Предлагается для обсуждения при подготовке законодательной инициативы:

- эксперт это специалист, имеющий профильное образование и достаточный практический опыт деятельности в той сфере, где он является экспертом.

- эксперт квалифицируется профессиональным сообществом той сферы, в которой он является экспертом, а не заказчиком экспертной деятельности. Профессиональное сообщество несет за него солидарную ответственность перед заказчиком, вместе с самим экспертом.

- эксперт может осуществлять экспертную деятельность на общественных началах и на коммерческой основе. При этом вознаграждение за проведение экспертизы может получать сам эксперт  и (или) профессиональное сообщество, которое его направило для экспертизы.

Предварительные возможные мероприятия, направленные на повышение уровня экспертов в Российской Федерации, а также роли и значения экспертного сообщества:        

а) проведение с представителями экспертов профильных комитетов Государственной думы «круглого стола» по обмену опытом для совершенствования и стандартизации экспертной работы;

б)  проведение специализированных фундаментальных и прикладных научных исследований по вопросам структуризации экспертного сообщества в Российской Федерации и совершенствования организации и осуществления в нашей стране экспертной деятельности;

в) математическое и логико-лингвистическое моделирование оценок и результатов развития системы экспертных отношений в Российской Федерации применительно к отдельным отраслям (сферам) экономики и территориям страны, а также в общегосударственном масштабе;

г) разработка - в том числе, с учётом результатов обозначенных исследований и  моделирования - проектов нормативных документов, направленных на повышение уровня экспертов в Российской Федерации, становление и развитие в России экспертного сообщества, а также на совершенствование экспертной деятельности (в указанных выше целях), и в частности:

   - рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации» (рабочее наименование);

   - Указа Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по совершенствованию в Российской Федерации системы экспертных отношений»;

  - Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения специальной (междисциплинарной) оценки и организации ведомственной работы (межведомственного взаимодействия) в целях признания гражданина  экспертом» (рабочее наименование);

д) поручить некоммерческому партнерству «Центр развития инфраструктурных проектов» (НП «ЦРИП») выполнение работ по подготовке законодательной инициативы и проекта рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации», а также других документов.

Проект структуры Федерального Закона

Статья 1. Предмет регулирования

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Статья 3. Правовая основа экспертной деятельности

Статья 4. Содержание и формы осуществления экспертной деятельности

Статья 5. Принципы экспертной деятельности

Статья 6. Независимость эксперта

Статья 7. Объекты исследований

Статья 8. Требования, предъявляемые к эксперту

Статья 9. Права и обязанности эксперта

Статья 10. Заключение эксперта или комиссии экспертов и его содержание

Статья 11. Общественные объединения и саморегулируемые организации экспертов

Статья 12. Профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к эксперту

Статья 13. Порядок аттестации кандидатов в эксперты

Статья 14. Порядок регистрации эксперта в Реестре

Статья 15. Порядок исключения эксперта из Реестра

Статья 16. Меры взыскания, применяемые к эксперту

Статья 17. Контроль за аттестацией кандидатов в эксперты, регистрацией экспертов и их деятельностью

Статья 18. Финансовое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)

Статья 19. Кадровое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)

Статья 20. Заключительные положения

В Государственной думе РФ 12.12.19. прошел  экспертный совет, созданный  с целью законодательного обеспечения реализации Программы развития гражданского общества "От способностей человека - к эффективной экономике", возглавляемый депутатом Госдумы А.Л. Сидоровым", на котором рассматривались материалы по подготовке целевого проекта «Совершенствование экспертной работы в РФ» и проекта рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации».

На экспертном совете были приняты следующие решения:

1. Исходя из результатов мнений членов экспертного совете, одобрить в целом, предложенную концепцию и на её основе подготовить целевой проект Программы развития гражданского общества «От способностей Человека к эффективной экономике» для законодательной инициативы по созданию Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации»

2. Общественной организации «Гильдия экспертов инфраструктурных проектов и законодательства Российской Федерации» и её исполнительному органу - некоммерческому партнерству «Центр развития инфраструктурный проектов» организовать работу по разработке технического задания для подготовки этой законодательной инициативы.

Настоящий целевой проект может быть детально подготовлен лидером целевого проекта и реализован на основе принятых специальных решений органами власти на федеральном уровне с выделением необходимых финансовых средств в рамках финансирования национальных проектов и государственных программ, а также привлечением средств заинтересованных лиц в государственно-частном и муниципально-частном партнерстве.

Контакты для вопросов и предложений:

edinenie2015@yandex.ru, +7 911 770 015