9 ПЗ ЦПП Экспертная деятельность в РФ
Пояснительная записка
к целевому проекту «Совершенствование экспертной работы в РФ»
Программы развития гражданского общества
«От способностей Человека к эффективной экономике»
Настоящий проект создается в целях реализации послания Президента Федеральному Собранию 2020 года, Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», национальных проектов и государственных программ.
Лидер целевого проекта:
Некоммерческое партнерство « Центр развития инфраструктурных проектов»
ОГРН 1107799016434; ИНН 7702372436
Председатель генерального совета: Жуков Олег Валентинович
Преамбула
В настоящее время государство выделяет большие средства для развития экономики, социального благополучия и реализации национальных проектов. В связи с этим значительно возрастает роль экспертной деятельности, экспертных сообществ и самого эксперта.
Органы власти в принятии решений опираются на экспертные мнения, которые носят рекомендательный характер, и эксперты при этом не несут ответственности за свои экспертные заключения. К экспертной деятельности, как правило, привлекаются представители научного, преподавательского, административного сообщества и не привлекаются профсоюзы, как концентраторы и выразители воли трудящихся (работников), защитники их прав и интересов.
Однако при принятии экспертных решений для защиты интересов и прав трудящихся, как формирователей бюджета страны необходимо для социального баланса привлекать в качестве экспертов представителей профсоюзов и совершенствовать экспертную деятельность в Российской Федерации, определив статус, полномочия и ответственность экспертов, а также критерии результативности их деятельности в сфере гражданского общества и экономики.
В настоящее время в экспертной деятельности доминирует ведомственный подход и, как правило, привлекаются эксперты угодные тому, кто их привлекает. Эксперты проходят ведомственную аккредитацию и сертификацию в основном на коммерческой основе под конкретны задачи.
В связи с этим целесообразна организация работы по стандартизации экспертной деятельности с привлечением экспертов профильных комитетов Государственной Думы.
Современные политико-правовые основания для развития и совершенствования экспертной деятельности в Российской Федерации:
а) Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
б) ежегодные Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (в первую очередь, Послания 2019 и 2020 гг.);
в) существующие и разрабатываемые национальные проекты России.
Негативные предпосылки и проблемные основы существующей ненадлежащей ситуации в экспертной области:
а) отсутствие нормативного общего (унифицированного) понятия «эксперт»;
б) почти повсеместное отсутствие критериев, необходимых и (или) достаточных для определения лица в качестве эксперта;
в) неуниверсальность и неоднозначность используемых в лингвистическом и научном обороте понятий эксперта;
г) более чем узколокальный характер имеющегося регулятивного воздействия на порядок осуществления (и общую итоговую эффективность) экспертной деятельности, - в силу его ограниченности регулированием в настоящее время только судебно-экспертной деятельности (согласно Федеральному закону от 31.05.2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации») и эколого-экспертной деятельности (согласно Федеральному закону № от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»);
д) явный содержательный дисбаланс и общая некорректность нормативного содержания смежных или близких (к понятию эксперта) понятий, - в первую очередь, понятия «высококвалифицированный специалист» (см. п.1 статьи 132 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);
е) как правило, субъективно оцениваемый уровень экспертов – в том числе, в случаях, когда требуется его объективная оценка;
ж) отсутствие необходимых механизмов для применения при регулировании экспертных отношений т.н. «аналогии закона».
Факторы, способствующие формированию негативных предпосылок и проблемных основ в экспертной области:
а) сложившаяся с 90-х гг. (и особенно, в 0-х и 10-х гг.) практика допуска на руководящие должности лиц без профильного образования и опыта практической (в первую очередь – производственной) деятельности, - и связанное с этим отсутствие у современного управленческого персонала (в том числе, в сфере государственного управления) необходимых навыков и умений как в управляемой ими области, так и в иных областях реальной экономики и социальной сферы и, как следствие: подмена содержательного процесса управления так называемым «ТОП-менеджментом» и администрированием;
б) неиспользование имеющихся научных исследований и результатов при регулировании отношений в экспертной области;
в) неиспользование планово-проектных подходов в выстраивании и регулировании как непосредственно самой экспертной деятельности, так и видов деятельности, в отношении которых (для повышения их эффективности) должны применяться экспертные основы, элементы и механизмы;
г) повсеместное игнорирование или массовое неиспользование либо искусственное ускоренное вытеснение с 90-х гг. (и по н/вр) в сферах экономики и государственного управления с ключевых административно-технических должностей (а также в качестве экспертов) в значительной части, как правило, объективно (а не номинально, как в п.1 статьи 132 вышеуказанного Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ) высококвалифицированных специалистов старшего возраста с образованием и (или) опытом практической работы, полученными в советский и ранний постсоветский периоды.
Последствия указанных проблемных аспектов:
а) снижение или деградация общего уровня образованности и компетентности не только самих экспертов (или лиц, причисляющих себя к таковым), но и у других отдельных индивидов, (при отсутствии периодической надлежащей экспертной оценки таковых их качеств);
б) невозможность системного экспертного обеспечения отдельных видов деятельности в различных сферах и совокупности всех видов деятельности (для их надлежащего осуществления);
в) отсутствие объективирования ответственности управляющих структур и отдельных управляющих должностных лиц (субъектов) за результаты их управленческого воздействия в процессе соответствующей деятельности;
г) низкое или, по меньшей мере, недостаточное качество либо неэффективность выходного (выпускаемого) в результате какого-либо вида деятельности продукта (материального или интеллектуального).
Цели и целеполагания:
а) формирование квалифицированных экспертных сообществ как совокупности высококвалифицированных, независимых и объективных – но вместе с тем, в определённой степени и власть предержащих – социальных групп и профсоюзов не только в различных сферах деятельности, но и на уровне системы общегосударственного управления в целом;
б) становление и развитие экспертной деятельности как действенного инструмента для эффективного управления экономикой и социальными процессами;
в) достижение проектируемых высоких и положительных результатов хозяйственной и иной деятельности на основе использования опыта и знаний экспертов и с их обязательным участием и ответственностью за свои экспертные заключения.
Некоторые исторические примеры обоснования необходимости повышения роли экспертного сообщества до уровня системы государственной власти:
а) Платон, «Государство» (360 г. до н.э.) – о полезности передачи управления в государстве носителям знаний;
б) добавление к общепринятой триаде в системе разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную) т.н. «экзаменационной» (т.е., по сути, или близко к таковой - экспертной) власти (Сунь Ятсен, Конституция пяти властей, 1924 г.);
в) отдельные технократические концепции построения общества (XX и XXI вв.), где сформированное в основе политической системы технократическое правительство рассматривается как власть экспертов, (которая эффективно выполняет, в том числе и административные функции), а социальная структура общества предполагается базируемой на знаниях и квалификации.
Предложения для совершенствования экспертной деятельности в РФ:
1 Подготовить проект рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации».
2. Абстрагироваться от ведомственного подхода, и действовать на основе общественно-государственного подхода, законодательно определить, кто такой эксперт, его статус, полномочия и ответственность.
3. Необходимо, чтобы экспертов в экспертные советы (комиссии) направляли профессиональные сообщества (союзы, ассоциации) по видам деятельности и профсоюзы как выразители воли и защитники прав и интересов трудящихся.
4. При этом необходимо повышение роли отраслевых союзов и ассоциаций в принятии государственных решений, законов, правил и нормативов для прорывного развития экономики.
Отраслевые союзы и ассоциации должны стать главным инфраструктурным элементом промышленной политики и экспертизы отраслевых законодательных и управленческих решений.
5. Предлагается для обсуждения при подготовке законодательной инициативы:
- эксперт это специалист, имеющий профильное образование и достаточный практический опыт деятельности в той сфере, где он является экспертом.
- эксперт квалифицируется профессиональным сообществом той сферы, в которой он является экспертом, а не заказчиком экспертной деятельности. Профессиональное сообщество несет за него солидарную ответственность перед заказчиком, вместе с самим экспертом.
- эксперт может осуществлять экспертную деятельность на общественных началах и на коммерческой основе. При этом вознаграждение за проведение экспертизы может получать сам эксперт и (или) профессиональное сообщество, которое его направило для экспертизы.
Предварительные возможные мероприятия, направленные на повышение уровня экспертов в Российской Федерации, а также роли и значения экспертного сообщества:
а) проведение с представителями экспертов профильных комитетов Государственной думы «круглого стола» по обмену опытом для совершенствования и стандартизации экспертной работы;
б) проведение специализированных фундаментальных и прикладных научных исследований по вопросам структуризации экспертного сообщества в Российской Федерации и совершенствования организации и осуществления в нашей стране экспертной деятельности;
в) математическое и логико-лингвистическое моделирование оценок и результатов развития системы экспертных отношений в Российской Федерации применительно к отдельным отраслям (сферам) экономики и территориям страны, а также в общегосударственном масштабе;
г) разработка - в том числе, с учётом результатов обозначенных исследований и моделирования - проектов нормативных документов, направленных на повышение уровня экспертов в Российской Федерации, становление и развитие в России экспертного сообщества, а также на совершенствование экспертной деятельности (в указанных выше целях), и в частности:
- рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации» (рабочее наименование);
- Указа Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по совершенствованию в Российской Федерации системы экспертных отношений»;
- Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения специальной (междисциплинарной) оценки и организации ведомственной работы (межведомственного взаимодействия) в целях признания гражданина экспертом» (рабочее наименование);
д) поручить некоммерческому партнерству «Центр развития инфраструктурных проектов» (НП «ЦРИП») выполнение работ по подготовке законодательной инициативы и проекта рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации», а также других документов.
Проект структуры Федерального Закона
Статья 1. Предмет регулирования
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Статья 3. Правовая основа экспертной деятельности
Статья 4. Содержание и формы осуществления экспертной деятельности
Статья 5. Принципы экспертной деятельности
Статья 6. Независимость эксперта
Статья 7. Объекты исследований
Статья 8. Требования, предъявляемые к эксперту
Статья 9. Права и обязанности эксперта
Статья 10. Заключение эксперта или комиссии экспертов и его содержание
Статья 11. Общественные объединения и саморегулируемые организации экспертов
Статья 12. Профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к эксперту
Статья 13. Порядок аттестации кандидатов в эксперты
Статья 14. Порядок регистрации эксперта в Реестре
Статья 15. Порядок исключения эксперта из Реестра
Статья 16. Меры взыскания, применяемые к эксперту
Статья 17. Контроль за аттестацией кандидатов в эксперты, регистрацией экспертов и их деятельностью
Статья 18. Финансовое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)
Статья 19. Кадровое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)
Статья 20. Заключительные положения
В Государственной думе РФ 12.12.19. прошел экспертный совет, созданный с целью законодательного обеспечения реализации Программы развития гражданского общества "От способностей человека - к эффективной экономике", возглавляемый депутатом Госдумы А.Л. Сидоровым", на котором рассматривались материалы по подготовке целевого проекта «Совершенствование экспертной работы в РФ» и проекта рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации».
На экспертном совете были приняты следующие решения:
1. Исходя из результатов мнений членов экспертного совете, одобрить в целом, предложенную концепцию и на её основе подготовить целевой проект Программы развития гражданского общества «От способностей Человека к эффективной экономике» для законодательной инициативы по созданию Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации»
2. Общественной организации «Гильдия экспертов инфраструктурных проектов и законодательства Российской Федерации» и её исполнительному органу - некоммерческому партнерству «Центр развития инфраструктурный проектов» организовать работу по разработке технического задания для подготовки этой законодательной инициативы.
Настоящий целевой проект может быть детально подготовлен лидером целевого проекта и реализован на основе принятых специальных решений органами власти на федеральном уровне с выделением необходимых финансовых средств в рамках финансирования национальных проектов и государственных программ, а также привлечением средств заинтересованных лиц в государственно-частном и муниципально-частном партнерстве.
Контакты для вопросов и предложений:
edinenie2015@yandex.ru, +7 911 770 015