Секция 2 Докдад Зайцев К.Е.
Зайцев Кирилл Евгеньевич,
генеральный директор компании «Айбим»
Доклад
по совершенствованию сферы культурного наследия
Архитектурное наследие России представляет собой уникальное явление в мировой цивилизации, отразившее многовековое развитие и взаимодействие культур, населявших ее этносов и оставивших самобытную архитектурно-историческую среду, испытывающую в современных реалиях нарастающей глобализации серьезное давление.
Культурное наследие, которым обладает наша страна, уникально в том смысле, что оно включает в себя исторические корни и культуры многих цивилизаций. Оно является неотъемлемой частью глобального культурного наследия и важным элементом в истории народов мира. Это духовный, экономический и социальный капитал, который наравне с природными богатствами, является фундаментом для развития экономики знаний и навыков, залогом национального самоуважения и признания России мировым сообществом.
В то же время уровень интереса к истории России, знание даже наиболее важных исторических процессов и событий среди соотечественников неуклонно снижается, что негативно сказывается на государственной самоидентификации российских граждан, в первую очередь молодежи. Деятельность по популяризации отечественной истории и ее знаковых событий явно недостаточна, а популяризация, находящихся вне основных туристических маршрутов объектов и даже музейных комплексов отдана на уровень органов культуры и охраны культурного наследия Субъектов Российской Федерации, которые с ней в подавляющем большинстве случаев не справляются.
Несмотря на вышеизложенные факты, важнейшая сфера культурного наследия в целом, ее составные части, такие как: реставрационная отрасль, сохранение архитектурно-градостроительной среды и развитие исторических поселений, проведение охранно-спасательных археологических работ, в течение последних десятилетий поступательно деградирует.
Существуют отдельные успешные проекты в каждой из указанных отраслей (как правило, в Москве и Санкт-Петербурге), но их общий вклад на фоне негативных трендов не всегда очевиден, и картина состояния сферы культурного наследия в наши дни наглядно демонстрирует фактическое положение вещей по сравнению с позднесоветским периодом.
Реставрационная отрасль, как изначально нерыночная сфера, полностью ориентированная на государственное финансирование, априори не смогла приспособиться к рыночным условиям. Утрачены многие позиции в кадровой политике и подготовке квалифицированного персонала реставрационной отрасли. В результате сегодня наблюдается острый дефицит не только мастеров высших категорий, но и персонала для выполнения работ среднего уровня сложности.
Ощущается острый дефицит российских реставрационных материалов. Импортозамещение в отрасли фактически отсутствует. Сегодня, практически вся используемая в реставрации специальная техника, инструменты, смеси, растворы имеют импортное происхождение.
Длительное отсутствие государственного внимания к проблематике охраны памятников и реставрации привело к быстрому старению нормативно-правовой базы. Действующие сегодня реставрационные нормы и правила (РНИП), обязательные для применения при проведении работ в соответствии со статьей 45 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", приняты еще в советское время, причем некоторые еще в 1950-х годах.
С момента закрепления в 2008 году за Минкультуры России полномочий по подготовке и изданию реставрационных норм и правил (РНИП) до настоящего времени не разработано и утверждено ни одного РНИПа.
Сохраняется низкий уровень законодательного регулирования вопросов архитектурной деятельности (закон об архитектурной деятельности
№ 169-ФЗ от 17.11.1995 г. практически не изменялся, государственно значимый статус архитектуры де-факто признан фактором избыточного государственного регулирования строительного рынка).
Устаревший подход к охране единичных памятников архитектуры взамен комплексного сохранения исторических поселений (границы территорий исторических поселений федерального значения с 2015 года Минкультуры России в полном объеме не утверждены, несмотря на ряд поручений Правительства России, а Минстрой России в 2018 году профинансировал мероприятия по улучшению качества городской среды при отсутствии таковых границ и градостроительных регламентов, призванных защитить архитектурно-историческую среду от негативного воздействия).
В настоящее время в России существуют требования, предусмотренные законом 73-ФЗ от 25 июня 2002 года «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», но, несмотря на это, деятельность по сохранению объектов археологии находится в настоящее время на низком уровне. Хозяйствующие субъекты стараются или избежать затратных работ, большей частью ограничиваясь наблюдением археологов при проведении земляных работ, или «покупают» справки об отсутствии объектов археологического наследия в зоне строительства. Имеют место случаи прямого уничтожения ранее выявленных памятников, поставленных на государственную охрану.
Лучше обстоят дела на территории городов, где центры исторических поселений стоят на охране в качестве достопримечательных мест, но, например, на Северном Кавказе, где плотность археологического культурного слоя самая высокая в России, имеют место факты многочисленных нарушений в этой сфере.
В археологических академических институтах и в некоторых органах охраны памятников существуют отделы превентивной археологии, но они зачастую не выдерживают конкуренции с коммерческими организациями, которые, даже в случае, когда застройщики или подрядные организации готовы провести археологическое обследование территории, необоснованно занижают стоимость работ. В таких случаях работы или проводятся фиктивно, или проводятся некомпетентно.
В то же время, проведение археологических охранно-спасательных работ, особенно в условиях крайне низкого финансирования академических исследований, должно являться основным источником научных исторических сведений, источником пополнения Музейного фонда Российской Федерации, а также площадками для реализации современных проектов по музеефикации.
После ликвидации в 2012 году специализированного федерального органа (Росохранкультуры), практически отсутствует действенный федеральный контроль и надзор в области охраны объектов культурного наследия.
В условиях нарастающего внешнего давления на нашу страну, решение задач обеспечения сохранности объектов культурного наследия и повышения эстетических качеств архитектурной-исторической среды и комфортности городской среды должно являться одной из приоритетных государственных задач.
Вместе с тем, распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2020 года №2153-р предусматривается передача реставрационных дирекций из подчинения Минкультуры России в ведение Минстроя России. Решение задач по консолидации средств, направляемых на капитальное строительство в социальной сфере, игнорирует специфические задачи и особенности реставрационной отрасли и может значительно усугубить вышеуказанные негативные тенденции.
Реставрация - наукоемкий процесс. Исследования при реставрации объекта выполняются на протяжении всего процесса и могут по затратности достигать 45-55% от общего объема работ. При этом воспроизводство специалистов, задействованных в реставрационной отрасли, также сопряжено со значительными трудностями. В современных инженерно-конструкторских курсах расчеты и усиление классических сводов как «устаревших конструкций» не рассматриваются, инженеры-строители не обладают навыками и достаточными компетенциями. Применение общестроительных подходов, в реставрации, неизбежное при реализации реализуемого указанным распоряжением решения, в силу принципиальных различий в строительном и реставрационном процессах, может привести к фактической утрате национальной реставрационной школы.
Учитывая сложившуюся ситуацию, представляется возможным реализация ряда сценариев, которые смогли бы позволить как противодействовать негативным процессам в сфере сохранения объектов культурного наследия, так и в короткие сроки изменить вектор в положительное направление:
1. Выделение в структуре органов исполнительной власти специализированного федерального ведомства (службы) по архитектуре и охране объектов культурного наследия с передачей уже из Минстроя России функции заказчика при проведении реставрационных работ.
Создание специализированного федерального ведомства в ведении Правительства Российской Федерации (наделение указанными полномочиями существующего) позволит обеспечить действенный контроль и надзор за региональными органами охраны объектов культурного наследия и службами главных архитекторов субъекта Российской Федерации в ходе реализации федеральных проектов, связанных с реставрацией памятников архитектуры, проведением охранно-спасательных археологических работ, городским планированием и реконструкцией исторических центров, будет способствовать не только сохранению культурного кода России, но и воспроизводству качественной архитектурной среды, что позволит решить стратегическую задачу увеличения доли историко-культурного ресурса в экономике страны.
При этом представляется необходимым в рамках реализации указанного сценария учреждение данным ведомством публично-правовой компании "Росреставрация", функцией которой стало бы проведение реставрационных и охранно-спасательных археологических работ. Данное решение позволит сохранить и развить в последствии государственное представительство в реставрационной сфере, а также снизить нагрузку на бюджет посредством использования поступающих средств на проведение археологических охранно-спасательных работ.
2. Создание государственной корпорации по сохранению объектов культурного наследия, на основе консолидации оставшихся реставрационных предприятий страны. Функцией госкорпорации стало бы проведение изысканий, проектирование, историко-культурная экспертиза документации, выдача соответствующих разрешений, выполнение реставрационных и охранно-спасательных археологических работ, осуществление функций по аттестации специалистов-реставраторов, полномочия по осуществлению прав собственника имущества подведомственных предприятий.
Данное решение позволит обеспечить ускоренную цифровую трансформацию сферы культурного наследия и ликвидации нарастающего технологического отставания реставрационной отрасли, так как в существующей конфигурации органов исполнительной власти ни Минкультуры России, ни Минстрой России не выступают в роли действенного регулятора отрасли и гаранта сохранения национального достояния.
Создание госкорпорации позволит восстановить лидерство в сфере культурного наследия на евразийском пространстве, повысить капитализацию культурного наследия страны.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по совершенствованию системы управления в области архитектуры
и охраны культурного наследия
Формирование государственной политики, обеспечивающей повышение качества жизни граждан России, включая наличие доступного культурного продукта для разных слоев общества и создание комфортной и эстетически привлекательной среды проживания, является одним из значимых приоритетов социально-экономического развития страны, особенно в условиях волатильности международных отношений.
Среди отраслей, оказывающих непосредственное влияние на комфорт и привлекательность среды, на формирование национальной самоидентификации граждан, принципиально значимыми являются сферы архитектуры и охраны культурного наследия. Также, через архитектурные образы исторической и современной застройки, государства идентифицируют себя в мировом культурном и экономическом пространстве, в том числе посредством формирования качественного туристического продукта.
Вместе с тем сегодня в этих областях деятельности сложился ряд системных проблем, накопленных в последние годы, среди них:
- отсутствие единого центра принятия решений в сложившейся структуре органов исполнительной власти (на сегодня полномочия в области архитектуры и охраны памятников истории и культуры осуществляются разрозненно Минстроем России и Минкультуры России);
- концентрация хозяйственных, контрольно-надзорных функций и полномочий по регулированию охранно-спасательных археологических работв рамках Минкультуры России, возникшая после ликвидации специализированного органа;
- отсутствие федерального контроля в области архитектуры и охраны объектов культурного наследия, так как эти сферы не подпадают под действие № 260-ФЗ (о контроле и надзоре) и концепцию риск-ориентированного контроля.
- сохранение подхода к охране единичных памятников архитектуры взамен комплексного сохранения исторических поселений и центров городов;
- низкий профессиональный уровень государственного управления сферой. На сегодняшний день среди руководителей федеральных органов власти, отвечающих за вопросы архитектуры и охраны культурного наследия на уровне заместителей министров, директоров департаментов и их заместителей нет ни одного специалиста, имеющего профильное образование и опыт практической деятельности;
- утрата воспроизводства квалифицированных специалистов, в указанных отраслях и отсутствие эффективного механизма контроля за качеством производимых работ.
Поступательное снижение качества деятельности государственных органов, описанное выше, рост числа конфликтных ситуаций, возникающих вследствие отсутствия надлежащего контроля, негативно влияют на настроение общества в целом и зачастую создают возможность нагнетания излишнего общественного напряжения на всех уровнях.
В целях комплексного решения указанных проблем и повышения эффективности государственного регулирования в вопросах архитектурной деятельности и охраны культурного наследия предлагается предусмотреть в системе федеральных органов исполнительной власти выделение специализированного ведомства. Также, в целях повышения эффективности затрачиваемых бюджетных средств и сохранения кадрового потенциала, создание государственной корпорации в сфере реставрации и охранно-спасательных археологических работ.
Консолидация данных функций в рамках одной профильной организации позволит существенно снизить нагрузку на бюджет, в силу оптимизации отраслевых финансовых потоков.