«Совершенствование экспертной работы в Российской Федерации»

Пояснительная записка

к целевому проекту «Совершенствование экспертной работы в РФ»

Программы развития гражданского общества

«От способностей Человека к эффективной экономике»

Настоящий проект создается в целях реализации послания Президента Федеральному Собранию 2020 года, Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», национальных проектов и государственных программ.

Лидер целевого проекта:

Некоммерческое партнерство « Центр развития инфраструктурных проектов»

ОГРН 1107799016434; ИНН 7702372436

Председатель генерального совета: Жуков Олег Валентинович

Преамбула

В настоящее время государство выделяет большие средства для развития экономики, социального благополучия и реализации национальных проектов. В связи с этим значительно возрастает роль экспертной деятельности, экспертных сообществ и самого эксперта.

Органы власти в принятии решений опираются на экспертные мнения, которые носят рекомендательный характер, и эксперты при этом не несут ответственности за свои экспертные заключения. К экспертной деятельности, как правило, привлекаются представители научного, преподавательского, административного сообщества и не привлекаются профсоюзы, как концентраторы и выразители воли трудящихся (работников), защитники их прав и интересов.

Однако при принятии экспертных решений для защиты интересов и прав трудящихся, как формирователей бюджета страны необходимо для социального баланса привлекать в качестве экспертов представителей профсоюзов и совершенствовать экспертную деятельность в Российской Федерации, определив статус, полномочия и ответственность экспертов, а также критерии результативности их деятельности в сфере гражданского общества и экономики.

В настоящее время в экспертной деятельности доминирует ведомственный подход и, как правило, привлекаются эксперты угодные тому, кто их привлекает. Эксперты проходят ведомственную аккредитацию и сертификацию в основном на коммерческой основе под конкретны задачи.

В связи с этим целесообразна организация работы по стандартизации экспертной деятельности с привлечением экспертов профильных комитетов Государственной Думы.

Современные политико-правовые основания для развития и совершенствования экспертной деятельности в Российской Федерации:

а)   Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;

б) ежегодные Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (в первую очередь, Послания  2019 и 2020 гг.);

в) существующие и разрабатываемые национальные проекты России.

Негативные предпосылки и проблемные  основы  существующей ненадлежащей ситуации в экспертной области:

    а)  отсутствие нормативного общего (унифицированного) понятия «эксперт»;

    б) почти повсеместное отсутствие критериев, необходимых и (или) достаточных для определения лица  в качестве эксперта; 

    в)  неуниверсальность и неоднозначность используемых в лингвистическом и научном обороте понятий эксперта;

    г) более чем узколокальный характер имеющегося регулятивного воздействия на порядок осуществления (и общую итоговую эффективность) экспертной деятельности, - в силу его ограниченности  регулированием в настоящее время только судебно-экспертной деятельности  (согласно Федеральному закону от 31.05.2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации») и эколого-экспертной деятельности (согласно Федеральному закону № от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ  «Об экологической экспертизе»);

    д) явный содержательный дисбаланс и общая некорректность нормативного содержания смежных или близких (к понятию эксперта) понятий, - в первую очередь, понятия «высококвалифицированный специалист» (см.  п.1 статьи 132  Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);

   е) как правило, субъективно оцениваемый уровень экспертов – в том числе,                    в случаях, когда требуется его объективная оценка;

   ж) отсутствие необходимых механизмов для применения при регулировании экспертных отношений  т.н. «аналогии закона».

Факторы, способствующие формированию негативных предпосылок и проблемных основ в экспертной области:

а) сложившаяся с 90-х гг. (и особенно, в 0-х и 10-х гг.) практика допуска на руководящие должности лиц без профильного образования и опыта практической (в первую очередь – производственной) деятельности, - и связанное с этим отсутствие у современного управленческого персонала (в том числе, в сфере государственного управления)  необходимых навыков и умений как в управляемой ими области, так и в иных областях реальной экономики и социальной сферы и,  как следствие: подмена содержательного процесса управления так называемым «ТОП-менеджментом» и администрированием;

 б) неиспользование имеющихся научных исследований и результатов                                 при регулировании отношений в экспертной области;

 в) неиспользование планово-проектных подходов в выстраивании и регулировании как непосредственно самой экспертной деятельности, так и видов деятельности, в отношении которых (для повышения их эффективности) должны применяться экспертные основы, элементы и механизмы;

 г) повсеместное игнорирование или массовое неиспользование либо   искусственное ускоренное вытеснение с 90-х гг. (и по н/вр) в сферах экономики и государственного управления с ключевых административно-технических должностей (а также в качестве экспертов) в значительной части, как правило, объективно  (а не номинально, как в п.1 статьи 132 вышеуказанного Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ)  высококвалифицированных специалистов старшего возраста  с  образованием и (или) опытом практической работы, полученными в советский и ранний постсоветский периоды.

Последствия указанных проблемных аспектов:

    а)  снижение или деградация общего уровня образованности и компетентности не только самих экспертов (или лиц, причисляющих себя к таковым), но и у других отдельных индивидов, (при отсутствии периодической надлежащей экспертной оценки таковых их качеств);

    б) невозможность системного экспертного обеспечения отдельных видов деятельности в различных сферах и совокупности всех видов деятельности (для их надлежащего осуществления);

    в) отсутствие объективирования ответственности управляющих структур и отдельных управляющих должностных лиц (субъектов) за результаты их управленческого воздействия в процессе соответствующей деятельности;

    г) низкое или, по меньшей мере, недостаточное качество либо неэффективность выходного (выпускаемого) в результате какого-либо вида деятельности продукта (материального или интеллектуального).

Цели и целеполагания:

а) формирование квалифицированных экспертных сообществ как совокупности высококвалифицированных, независимых и объективных – но вместе с тем, в определённой степени и власть предержащих  –  социальных групп  и профсоюзов не только в различных сферах деятельности, но и на уровне системы общегосударственного управления в целом;

б) становление и развитие экспертной деятельности как действенного  инструмента для эффективного управления экономикой и социальными процессами;

в) достижение проектируемых высоких и положительных результатов хозяйственной и иной деятельности на основе использования опыта и знаний экспертов и с их обязательным участием и ответственностью за свои экспертные заключения.

Некоторые исторические примеры обоснования необходимости повышения роли экспертного сообщества до уровня системы государственной власти:

а)  Платон, «Государство» (360 г. до н.э.) – о полезности передачи управления в государстве носителям знаний;

б) добавление к общепринятой триаде в системе разделения властей (на законодательную, исполнительную  и судебную) т.н. «экзаменационной» (т.е., по сути, или близко к таковой - экспертной) власти  (Сунь Ятсен, Конституция пяти властей, 1924 г.);

в) отдельные технократические концепции построения общества (XX и XXI вв.), где сформированное в основе политической системы технократическое правительство рассматривается как власть экспертов, (которая эффективно выполняет, в том числе и административные функции), а социальная структура общества предполагается базируемой на знаниях и квалификации.

Предложения для совершенствования экспертной деятельности в РФ:

1 Подготовить проект рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации».

2. Абстрагироваться от ведомственного подхода, и действовать на основе общественно-государственного подхода, законодательно определить, кто такой эксперт, его статус, полномочия и ответственность.

3. Необходимо, чтобы экспертов в экспертные советы (комиссии) направляли профессиональные сообщества (союзы, ассоциации) по видам деятельности и профсоюзы как выразители воли и защитники прав и интересов трудящихся. 

4. При этом необходимо повышение роли отраслевых союзов и ассоциаций в принятии государственных решений, законов, правил и нормативов  для прорывного развития экономики.

Отраслевые союзы и ассоциации должны стать главным инфраструктурным элементом промышленной политики и экспертизы отраслевых законодательных и управленческих решений.

5. Предлагается для обсуждения при подготовке законодательной инициативы:

- эксперт это специалист, имеющий профильное образование и достаточный практический опыт деятельности в той сфере, где он является экспертом.

- эксперт квалифицируется профессиональным сообществом той сферы, в которой он является экспертом, а не заказчиком экспертной деятельности. Профессиональное сообщество несет за него солидарную ответственность перед заказчиком, вместе с самим экспертом.

- эксперт может осуществлять экспертную деятельность на общественных началах и на коммерческой основе. При этом вознаграждение за проведение экспертизы может получать сам эксперт  и (или) профессиональное сообщество, которое его направило для экспертизы.

Предварительные возможные мероприятия, направленные на повышение уровня экспертов в Российской Федерации, а также роли и значения экспертного сообщества:       

а) проведение с представителями экспертов профильных комитетов Государственной думы «круглого стола» по обмену опытом для совершенствования и стандартизации экспертной работы;

б)  проведение специализированных фундаментальных и прикладных научных исследований по вопросам структуризации экспертного сообщества в Российской Федерации и совершенствования организации и осуществления в нашей стране экспертной деятельности;

в) математическое и логико-лингвистическое моделирование оценок и результатов развития системы экспертных отношений в Российской Федерации применительно к отдельным отраслям (сферам) экономики и территориям страны, а также в общегосударственном масштабе;

г) разработка - в том числе, с учётом результатов обозначенных исследований и  моделирования - проектов нормативных документов, направленных на повышение уровня экспертов в Российской Федерации, становление и развитие в России экспертного сообщества, а также на совершенствование экспертной деятельности (в указанных выше целях), и в частности:

   - рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации» (рабочее наименование);

   - Указа Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по совершенствованию в Российской Федерации системы экспертных отношений»;

  - Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения специальной (междисциплинарной) оценки и организации ведомственной работы (межведомственного взаимодействия) в целях признания гражданина  экспертом» (рабочее наименование);

д) поручить некоммерческому партнерству «Центр развития инфраструктурных проектов» (НП «ЦРИП») выполнение работ по подготовке законодательной инициативы и проекта рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации», а также других документов.

Проект структуры Федерального Закона

Статья 1. Предмет регулирования

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Статья 3. Правовая основа экспертной деятельности

Статья 4. Содержание и формы осуществления экспертной деятельности

Статья 5. Принципы экспертной деятельности

Статья 6. Независимость эксперта

Статья 7. Объекты исследований

Статья 8. Требования, предъявляемые к эксперту

Статья 9. Права и обязанности эксперта

Статья 10. Заключение эксперта или комиссии экспертов и его содержание

Статья 11. Общественные объединения и саморегулируемые организации экспертов

Статья 12. Профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к эксперту

Статья 13. Порядок аттестации кандидатов в эксперты

Статья 14. Порядок регистрации эксперта в Реестре

Статья 15. Порядок исключения эксперта из Реестра

Статья 16. Меры взыскания, применяемые к эксперту

Статья 17. Контроль за аттестацией кандидатов в эксперты, регистрацией экспертов и их деятельностью

Статья 18. Финансовое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)

Статья 19. Кадровое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)

Статья 20. Заключительные положения

В Государственной думе РФ 12.12.19. прошел  экспертный совет, созданный  с целью законодательного обеспечения реализации Программы развития гражданского общества "От способностей человека - к эффективной экономике", возглавляемый депутатом Госдумы А.Л. Сидоровым", на котором рассматривались материалы по подготовке целевого проекта «Совершенствование экспертной работы в РФ» и проекта рамочного (основополагающего) Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации».

На экспертном совете были приняты следующие решения:

1. Исходя из результатов мнений членов экспертного совете, одобрить в целом, предложенную концепцию и на её основе подготовить целевой проект Программы развития гражданского общества «От способностей Человека к эффективной экономике» для законодательной инициативы по созданию Федерального закона «Об экспертах и основах регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации»

2. Общественной организации «Гильдия экспертов инфраструктурных проектов и законодательства Российской Федерации» и её исполнительному органу - некоммерческому партнерству «Центр развития инфраструктурный проектов» организовать работу по разработке технического задания для подготовки этой законодательной инициативы.

Настоящий целевой проект может быть детально подготовлен лидером целевого проекта и реализован на основе принятых специальных решений органами власти на федеральном уровне с выделением необходимых финансовых средств в рамках финансирования национальных проектов и государственных программ, а также привлечением средств заинтересованных лиц в государственно-частном и муниципально-частном партнерстве.

Контакты для вопросов и предложений:

edinenie2015@yandex.ru, +7 911 770 0158

Проект Федерального Закона

«Об экспертах и экспертных объединениях»

Статья 1. Предмет регулирования

Предметом регулирования является совокупность проектов самого разного рода и назначения, имеющих важное государственное значение.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В данном Федеральном законе необходимо использовать следующие понятия:

1. Эксперт в привязке к профилю его профессиональной деятельности. Например, эксперт в сфере городского строительства, эксперт в сфере жилищно-гражданского строительства, эксперт в сфере промышленного строительства и т.д.
2. Экспертное объединение – это совокупность нескольких экспертов, имеющих одинаковую профессиональную специализацию, или несколько экспертов, имеющих разные профессиональные специализации.
3. Экономический эффект в российских рублях, и, может быть, в валюте стран, для которых он предназначен.
4. Экономическая эффективность в относительных единицах измерения.
5. Срок окупаемости затрат в годах или месяцах, в зависимости от масштаба проекта.
6. Показатель производительности труда в различных единицах измерения, например, стоимостной показатель, показатель в натуральных единицах измерения – кубические метры, квадратные метры, тонны и т.д., относительный показатель. 
7. Материалоемкость проекта.
8. Количество ноу-хау в проекте – это количество предложений, не имеющих аналогов в мировой практике.
9. Количество патентов в проекте – это количество отечественных патентов, зарегистрированных в Комитете по патентоведению при Правительстве Российской Федерации, или количество патентов, зарегистрированных в других странах.
10.  Степень использования материалов новых и новейших модификаций во всех конструкциях и деталях проекта.

Статья 3. Правовая основа экспертной деятельности

Правовой основой экспертной деятельности являются всегда Законы и подзаконные акты, которые строго должны определять все нюансы экспертного дела в Российской Федерации, в том числе:

1. Закон и подзаконные акты, определяющие уровень ответственности экспертов и экспертных объединений.
2. Закон и подзаконные акты, определяющие степень проработки договоров между Заказчиком и Исполнителем, включая сроки выполнения договорных работ, систему оплаты труда всех исполнителей, а также порядок разрешения всех конфликтов между Заказчиком и Исполнителем (Исполнителями).

Статья 4. Содержание и формы осуществления экспертной деятельности

Содержанием экспертной деятельности является высококвалифицированное заключение о пригодности проекта к реальному использованию. Оно должно быть обосновано с технической, экологической, экономической и социальной стороны. По каждому приведенному направлению необходимо иметь перечень показателей, которые могут подтвердить окончательное решение о применении проекта в реальной экономической жизни Российской Федерации.

Формой осуществления проектной деятельности является договорная форма.      оссийской Федерации.

Статья 5. Принципы экспертной деятельности

Основными принципами экспертной деятельности являются следующие:

1. Персональная ответственность за результаты экспертизы в соответствии с Договором между Заказчиком и Исполнителем.
2. Точное соответствие выполненного объема работ по экспертизе проекта заданию, которое должно быть приложено к типовому договору между Заказчиком и Исполнителем (Исполнителями).
3. Строгое наблюдение Заказчиком за всеми этапами экспертизы в соответствии с календарным графиком выполнения работ, который должен быть в составе договора между Заказчиком и Исполнителем (Исполнителями).
4. Строгая сохранность всего комплекта документации, которая должна храниться в специальных сейфах, которые в конце рабочего дня должны быть опечатаны и поставлены на сигнализацию в отделение полиции Министерства Внутренних  Дел (МВД) страны. Особо ценные документы, которые касаются особо секретных проектов, должны быть в одном экземпляре.

Статья 6. Независимость эксперта

Независимость эксперта должна быть определена следующим образом:

1. Он должен работать в охраняемом помещении, если эта работа касается секретных проектов, имеющих гриф «Совершенно секретно».
2. Любой эксперт должен дать подписку о неразглашении информации из проектов, которые находятся в его работе.

Статья 7. Объекты исследований

Объектом исследования в соответствии с договором между Заказчиком и  Исполнителем (Исполнителями) являются следующие объекты:

1. Проекты, имеющие гриф «Совершенно секретно».
2. Проекты, имеющие важное народнохозяйственное значение.
3. Проекты, связанные с необходимость резко изменить экологическую ситуацию в районе или, даже, в регионе.
4. Проекты, которые реализуются на территории других государств, в том числе на территориях государств – бывших союзных республик СССР.
5. Проекты, которые реализуются совместно с другими государствами на третьих территориях.
6. Проекты, которые реализуются с государством, на чьей территории будет находиться объект или группа объектов.
7. Проекты, которые реализуются в рамках Министерства Обороны страны, в том числе и на территориях других государств.

Статья 8. Требования, предъявляемые к эксперту

К эксперту должны предъявляться следующие требования:

1. Эксперт должен иметь высшее образование.
2. По некоторым, особо важным проектам, необходимо иметь   эксперта  с ученым званием доктор экономических наук, или кандидат экономических наук.
3. Экспертом может быть только  гражданин Российской Федерации.
4. При работе над совместным проектом  необходимо привлекать в качестве экспертов специалистов из стран-партнеров, имеющих высшее образование и ученую степень доктора наук, или кандидата  наук.

Статья 9. Права и обязанности эксперта

Права эксперта заключаются в следующем:

1. Он вправе требовать четкого формулирования задания, которое должно быть строго прописано в договоре между Заказчиком и  Исполнителем.
2. Он вправе требовать строгой дисциплины взаимных отношений между Заказчиком и Исполнителем на протяжении всей работы экспертизы над проектом, или его частью, которая ему поручена в соответствии с договором между Заказчиком и  Исполнителем.
3. Он вправе требовать своевременной оплаты своего высококвалифицированного труда на всех этапах напряженной, высокоинтеллектуальной работы.
4. Он имеет право подать заявление в Суд по месту своей работы над экспертизой проекта в случае грубого нарушения договора между Заказчиком и  Исполнителем.

Обязанности эксперта заключаются в следующем:

1. Он должен выполнить свою работу в соответствии с договором между Заказчиком и  Исполнителем в заранее определенный срок и с высоким качеством.
2. Он должен строго выполнять все условия секретности, которые прописаны в договоре между Заказчиком и  Исполнителем.

Статья 10. Заключение эксперта или комиссии экспертов и его содержание

Заключение эксперта или комиссии экспертов должно содержать следующее:

1. Общее решение эксперта или комиссии экспертов должно включать следующие пункты:
   1. Общее решение о возможности использовать проект в реальной жизни в современных социально-экономических условиях.
   2. Особые отметки о некоторых направлениях совершенствования проекта, если такие возникли в результате его тщательного и всестороннего исследования.

Статья 11. Общественные объединения и саморегулируемые организации экспертов

Эксперты по мере необходимости могут сами объединяться в общественные объединения и саморегулируемые организации экспертов.

Эта процедура должна быть изначально строго регламентирована, а именно:

1. Всю эту процедуру должен возглавить самый авторитетный и опытный эксперт, который способен собрать необходимое количество экспертов – будущих членов общественного объединения или саморегулируемой организации.
2. Общее собрание экспертов должно принять решение об избрании руководящих органов общественного объединения или саморегулируемой организации экспертов.
3. Выборными должностями указанных выше общественных организаций должны быть председатель и секретарь.
4.  На общем собрании принимают открытым голосованием Устав общественного объединения, входящий в состав учредительных документов.
5. Все учредительные документы должны быть оформлены в соответствии с  Законами Российской Федерации.

Статья 12. Профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к эксперту

К эксперту должны быть предъявлены следующие профессиональные и квалификационные требования:

1. Высшее образование.
2. В случае необходимости копия кандидата или доктора наук, заверенные в нотариальной конторе Российской Федерации.

Статья 13. Порядок аттестации кандидатов в эксперты

1. Порядок аттестации кандидатов в эксперты следующий:
   1. Кандидатов должен подбирать Заказчик.

1.2. Заказчик определяет количество и кандидатуры экспертов по определенным проектам, исходя из их секретности и важности для народного хозяйства страны.

Статья 14. Порядок регистрации эксперта в Реестре

1. Для каждого направления проверки проектов на соответствие их внедрения в реальную социально-экономическую жизнь страны должен вестись реестр.

2. В реестре указываются все выходные данные экспертов.

3. Реестр ведет и поддерживает служба Заказчика в соответствии с Положением организации, которое должно быть утверждено ее руководителем.

Статья 15. Порядок исключения эксперта из Реестра

Если эксперт нарушил договор, заключенный с Заказчиком,  то он исключается из реестра экспертов. Заказчик должен поставить об этом в известность отдел в аппарате главы Правительства Российской Федерации.

Статья 16. Меры взыскания, применяемые к эксперту

Кроме исключения эксперта из реестра государственных экспертов, к нему должны быть предъявлены следующие  меры административного и уголовного характера:

1.  Возвращение в бюджет государства всех, ранее полученных, денег по первым этапам экспертизы в соответствии с графиком выполнения работ.
2. Судебная и уголовная ответственность за разглашение любой информации из рассматриваемых проектов.

Статья 17. Контроль за аттестацией кандидатов в эксперты, регистрацией экспертов и их деятельностью

Контроль за аттестацией кандидатов в эксперты, регистрацией экспертов и их деятельностью должен проводить Заказчик в следующей последовательности:

1. Аттестация кандидатов в эксперты должна проводиться систематически.
2. После предварительной их проверки, и собеседования с начальником отдела кадров в присутствии представителя службы Заказчика, эксперт ставится на учет до его вызова на работу по экспертизе объекта в соответствии с заранее подготовленным договором между Заказчиком и Исполнителем.
3. Контроль за эффективностью работы эксперта проводится службой Заказчика в соответствии с Положением этой организации.

Статья 18. Финансовое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)

Финансовое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)  должно быть обеспечено, исходя из следующих положений:

1. Финансирование всех работ по экспертизе проектов государственного значения должно быть только государственным.

2. Заработная плата экспертов должна соответствовать сложности и секретности проверяемых проектов, и быть не ниже заработной платы экспертов в зарубежных службах Заказчика.

Статья 19. Кадровое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений)

Кадровое обеспечение деятельности экспертных организаций (подразделений) должно вестись систематически следующим образом:

1. Подбор кандидатов в эксперты из числа наиболее способных к учебе студентов многих высших учебных заведений страны.
2. Подбор кандидатов в эксперты из числа кандидатов и докторов наук из числа наиболее высококвалифицированных специалистов разного научного профиля.

Статья 20. Заключительные положения

Направления совершенствования работы по подготовке экспертов высокой квалификации:

1. Необходимо разработать стратегический план работы по подготовке кадров экспертов высшей квалификации на перспективу в 10-15 лет.
2. Целесообразно внимательно отслеживать их заработную плату в зависимости от уровня инфляции в стране.