«Совершенствование похоронного дела в Российской Федерации»

Пояснительная записка к целевому проекту

 «Совершенствование похоронного дела в Российской Федерации»

Программы развития гражданского общества

«От способностей Человека к эффективной экономике»

Настоящий проект создается в целях реализации послания Президента Федеральному Собранию 2020 года, Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», а также других национальных проектов и государственных программ.

Лидеры целевого проекта:

- Ассоциации развития бизнеса и некоммерческих  инициатив «Холдинг Спектр»

ОГРН 1047855163190; ИНН 7838311367

- Российский профсоюз работников среднего и малого бизнеса

ОГРН 1037739222278; ИНН 7736062619

Председатель: Попов Александр Павлович

Целевой проект направлен на:

- совершенствование законодательства и решение актуальных вопросов в сфере похоронного дела и ритуальных услуг с участием представителей индустрии этих видов деятельности и профсоюзов;

- реализацию поручений Президента Российской Федерации по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента Российской Федерации по вопросам организации погребения и похоронного дела, проведенной Контрольным управлением Президента Российской Федерации;

- создание эффективной организационно-правовой системы деятельности и развития индустрии похоронного дела и ритуальных услуг с подготовкой квалифицированных кадров;

- реализацию национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» в похоронном деле и ритуальных услугах;

- повышение социально-трудовой защищенности трудящихся в индустрии похоронного дела и ритуальных услуг;

Обоснование целевого проекта

Настало время посмотреть на индустрию похоронного дела и ритуальных услуг, как на отдельную вертикально интегрированную эффективную отрасль экономики, которую нужно развивать на основе проектно-планового кластерного подхода с учетом местных и региональных особенностей и в которой должны действовать субъекты малого и среднего предпринимательства, профсоюзы, государственные и некоммерческие организации. Эта отрасль экономики касается каждого человека и семьи, является социально значимой и должна быть настроена на работу в интересах человека, общества и государства.

В настоящее время государство выделяет большие средства для работодателей на развитие национальных проектов, государственных программ и социальное благополучие граждан, которые расходуются по установленным правилам, но, не смотря на это, гармоничного развития в сфере похоронного дела и ритуальных услуг не наблюдается, а деятельность в этой сфере идет с высокими рисками и разобщенностью субъектов, низкой социальной защищенностью работников, недостаточностью государственной поддержки, сложностью получения этой поддержки и финансовых средств на развитие. Часть средств выделяемых государством в рамках национальных проектов и государственных программ необходимо выделять и для развития индустрии похоронного дела и ритуальных услуг, так как эта деятельность касается каждого человека, семьи и должна быть с поддержкой государства.

В процессе деятельности в этой сфере возникает множество проблем, которые в большинстве случаев разрешаются не в пользу потребителя услуг и работника этой сферы.

Существующие законы и нормативы не позволяют большинству субъектов МСП в этой сфере деятельности развиваться и работать в «белую», а вынуждают их для сохранения своей деятельности и выживания  нарушать законодательство и нормативы.

Ритуальные услуги сочетают в себе элементы политической, социально-экономической, коммунальной, организационно-правовой и религиозной деятельности.

С приходом рыночной экономики в 1990-х гг. образовывался неоднородный рынок ритуальных услуг и возникла острая конкуренция между частными и муниципальными секторами.

Середина 1990-х - начало 2000-х гг. характеризуется жестокой конкуренцией между муниципальными и частными похоронными службами, существенным ростом частного сектора рынка и его влиянием на развитие индустрии похоронного дела и ритуальных услуг за счет частных инвестиций, повышением профессионального уровня работников отрасли в связи с развитием профессионального образования и объединением профессионалов в некоммерческих организациях - профессиональных сообществах. В субъектах РФ формируется региональная и местная нормативно-правовая база похоронного дела, возрастает интерес негосударственного сектора рынка к созданию эксплуатации объектов похоронного назначения, включая кладбища, крематории и похоронные дома. Тем не менее, регламенты работы похоронных комплексов городов были традиционно ориентированы на муниципальные специализированные службы.

Конкурентная борьба выявила множество проблем и часто приводила к нарушению прав потребителей, криминализации отрасли. В 1993 г. была утверждена первая федеральная целевая программа развития отрасли. С 1995 г. было введено лицензирование деятельности по оказанию ритуальных услуг населению и принят Закон РФ «О погребении и похоронном деле». В тот же период был принят Указ Президента РФ от «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» от 29 июня 1996 г. № 1001. Негосударственные (немуниципальные) похоронные службы предлагали свои услуги населению, оспаривая преференции муниципальных предприятий. Эти споры длились до принятия Закона РФ о защите конкуренции и последующего внесения разъяснений Президиума Высшего Арбитражного Суда (постановление от 23 сентября 2008 г.) и Федеральной антимонопольной службы России о равноправии всех участников рынка, а также неправомерности передачи земель кладбищ и функций местных администраций любым хозяйствующим субъектам.

В начале 2000 гг. появилось большое количество частных хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг. Последние годы официальная статистика отмечает долю негосударственных (немуниципальных) предприятий на уровне 55-60% (по экспертным оценкам она еще больше и достигает 70% и более). На этом этапе частный сектор рынка продемонстрировал свою состоятельность и эффективность, а многие частные компании хорошо зарекомендовали себя в процессе этой деятельности. Во многих крупных городах доля рынка, приходящаяся на частные похоронные службы, превысила 2/3 объема и более. За счет внебюджетных средств началось строительство крематориев в ряде городов, появилась практика передачи кладбищ на обслуживание частным похоронным компаниям по итогам конкурсов.

В 2000-е гг. в отрасли произошли серьезные организационные перемены, связанные с принятием Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. №131-Ф3, по которому функция по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения была передана муниципалитетам, которые обязаны заниматься организацией ритуальных услуг и содержанием мест захоронения, выделять денежные средства для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, участвовать в создании хозяйственных и акционерных обществ, образовывать фонды муниципального развития с учетом государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

В настоящее время ясно, что нормативно-правовая база предоставления ритуально-похоронных услуг, созданная в 1990-х гг., устарела и не учитывает сформировавшейся практики организации похорон и использование объектов похоронного назначения, быстрого развития современных производственных технологий. Предпринятые попытки консолидации и взаимодействия профессионального похоронного сообщества с государственными структурами привели к тому, что были созданы экспертные группы при Государственной Думе РФ и Федеральной антимонопольной службе России, при этом совершенствование отрасли происходит медленно. Одной из причин этого является то, что на протяжении всех этапов развития отрасли оставалась нерешенной проблема эффективного управления отраслью. В ходе административных реформ профильное министерство так и не было определенно, а государство стало меньше помогать захоронению граждан и улучшению похоронного хозяйства, что привело к снижению качества в сфере ритуального обслуживания.

Построение новых общественных взаимовыгодных отношений между органами государственного (муниципального) управления и частными предпринимателями позволит создавать новую отвечающую современным требованиям инфраструктуру похоронного дела и ритуальных услуг, повысить качество обслуживания населения и снизить стоимость этих услуг. При этом необходимо законодательно установить регламенты, что позволит повысить социальную защищенность населения и даст гарантии для предпринимателей. В настоящее время необходима модернизация отрасли, которая будет основана на проектно-плановом территориально-кластерном подходе и взаимовыгодных отношениях в условиях государственно-частного партнерства. Органы местного самоуправления не могут и не смогут в будущем решать самостоятельно проблемы в сфере похоронного дела и ритуальных услуг.

Для муниципалитетов, которые официально занимаются управлением кладбищ, право распоряжения землей является источником неформального дохода, несмотря на то, что по закону каждому человеку после его смерти земля под захоронение предоставляется на бессрочной и безвозмездной основе, то есть она не может быть ни куплена, ни продана, а в реальности дело обстоит иначе. Муниципальные унитарные предприятия могут продавать и продают места на кладбище, стоимость которых в ряде случаев в несколько раз превышает все остальные расходы по организации похорон. Эксперты по государственно-частному партнерству отмечают, что многие управленческие нагромождения в виде подразделений комитетов, комиссий, фондов органов государственного управления не создают условий для развития похоронной деятельности и тормозят привлечение инвестиций, а общественный контроль со стороны гражданского общества, в том числе профсоюзов, практически отсутствует и большинство ритуальных услуг, выпадает из поля зрения контролирующих органов. В настоящее время есть два проекта Федерального закона «О похоронном деле», от Министерства строительства РФ и от Федеральной Антимонопольной Службы, а также Перечень поручений Президента Российской Федерации (от 9 июля 2017 года N Пр-1330) по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента Российской Федерации по вопросам организации погребения и похоронного дела, проведенной Контрольным управлением Президента Российской Федерации, однако эти проекты законов требуют доработки, а перечень поручений не выполнен в полном объеме. В сфере похоронного дела и ритуальных услуг не завершено формирование понятийного аппарата, а также не установлены понятия "специализированная служба по вопросам похоронного дела", "семейное (родовое) захоронение" и ряд других.

В Российской Федерации ежегодно уходит из жизни в среднем 2 млн. человек. Государством гарантируется предоставление основных услуг по погребению умерших на безвозмездной основе (далее - гарантированные услуги) либо выплата социального пособия на погребение. На эти цели за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов расходуется порядка 20 млрд. рублей в год. В свою очередь, по данным Росстата, объем рынка платных ритуальных услуг в 2015 году составил 60 млрд. рублей.

На муниципальном уровне граждане сталкиваются с избыточностью процедур по оформлению необходимых для погребения документов, низким качеством ритуальных услуг, отсутствием квалифицированных ритуальных агентов, навязыванием дорогостоящих услуг, вымогательством и другими нарушениями. Для организации похорон граждане вынуждены оформлять более 5 документов в различных инстанциях, в том числе в учреждениях здравоохранения, органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, органах местного самоуправления, специализированных службах по вопросам похоронного дела (далее - специализированные службы), межведомственное взаимодействие которых отсутствует.

Действующим законодательством предусмотрено оказание услуг по погребению умерших специализированными службами. Вместе с тем в настоящее время из 7881 организации различной организационно-правовой формы, оказывающей ритуальные услуги, лишь 2016 организаций - это специализированные службы, которые большинстве случаев не располагают необходимым для оказания ритуальных услуг материально-техническим и кадровым потенциалом.

При этом деятельность коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих оказание данных услуг на платной основе, не урегулирована. Порядок взаимодействия специализированных служб с коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями также не определен.

В этих условиях ритуальные агенты навязывают родственникам умерших дорогостоящие услуги и похоронные принадлежности, как правило, без должного оформления и стоимость таких услуг существенно превышает размер социального пособия.

Также есть сращивание интересов ритуальных агентов и интересов работников органов местного самоуправления, правоохранительных органов, учреждений здравоохранения и специализированных служб.

Президент в своем Послании Федеральному Собранию сказал, что люди на местах лучше знают, что, почему и как надо менять там, где они живут и работают в городах, районах, сёлах по всей стране.

Поэтому Ассоциация развития бизнеса и некоммерческих  инициатив «Холдинг Спектр» и Российский профсоюз работников среднего и малого бизнеса совместно с некоммерческими организациями, профсоюзами, органами власти, предпринимателями и работниками индустрии похоронного дела и ритуальных услуг ведет подготовку предложений по совершенствованию деятельности в этой сфере с формированием рабочих групп в субъектах РФ для выявления на основе экспертной работы недостатков действующего законодательства норм и правил с формированием предложений для законодательных новелл и инновационных решений актуальных вопросов по совершенствованию похоронного дела и ритуальных услуг с подготовкой единого комплекта законодательных и исполнительных документов для развития этой сферы экономики, как вертикально интегрированной ЭКОсистемы в интересах человека, общества и государства.

Общие положения целевого проекта

Целевой проект создается в рамках реализации программы развития гражданского общества «От способностей Человека к эффективной экономике», представляющей собой комплекс действий, который позволяет сделать гражданское общество эффективным, а экономику инновационной на основе выявления, развития и реализации способностей и таланта человека в сфере профессиональной предрасположенности с применением общественно-государственной многоуровневой комплексной системы просвещения, воспитания, образования и труда в интересах человека, общества, государства.

Целевым проектом во взаимодействии с Правительством РФ решаются следующие задачи:

- гармонизации взаимодействия между государством и субъектами деятельности в сфере похоронного дела и ритуальных услуг с организацией общественного контроля профсоюзов за этой деятельностью со стороны гражданского общества.

- подготовки гарантированного перечня услуг по погребению умерших на безвозмездной основе по принципу "одного окна" с использованием страхового номера индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования;

- проведение инвентаризации действующих и неблагоустроенных (брошенных) мест погребения (кладбищ) для исключения искусственного дефицита мест погребения и резервирования земель для размещения мест погребения в рамках территориального планирования;

- определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере похоронного дела;

- формирования единообразного подхода к организации похоронного дела в РФ с методическими рекомендациями по вопросам:

* создания и деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, в том числе требования к их материально-техническому оснащению и наличию квалифицированного персонала;

* определения стоимости услуг, включенных в гарантированный перечень услуг по погребению умерших, возмещаемой специализированной службе по вопросам похоронного дела, и стандартов их качества;

* осуществления учета граждан, ответственных за места захоронения;

- завершения разработки и внесения в Государственную Думу законопроекта о похоронном деле, предусмотрев в нем, в том числе:

            *закрепление за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации похоронного дела;

*формирование единой системы учета мест погребения (кладбищ) и мест захоронения (могил) и порядка ее функционирования, сбора, хранения и выдачи информации о наличии, составе, местоположении и техническом состоянии таких мест;

*контроль за работой специализированных служб по вопросам похоронного дела;

- проработки вопроса о предоставлении (резервировании) участков для погребения умерших на платной основе, в том числе для создания семейных (родовых) захоронений, только на специально созданных коммерческих кладбищах;

- создания и функционирования единой системы учета, сбора, хранения и выдачи информации о наличии, составе, местоположении и техническом состоянии мест захоронения и кладбищ, с обеспечением ее общедоступности и прозрачности.

Описание новой агрегационной модели системы деятельности

и развития индустрии похоронного дела и ритуальных услуг

(далее Новая модель)

Агрегационная модель деятельности в сфере ритуальных услуг должна обеспечивать социальную ответственность и эффективное социальное партнерство субъектов похоронного дела на государственном, муниципальном и частном уровне. Необходимо применение принципов управления персоналом с использованием потенциала профессиональных союзов, их программ, направленных на реализацию способностей человека в сфере профессиональной деятельности в социальном партнерстве с государством и работодателем на основе базисных ценностей и нравственных принципов в многоуровневой комплексной системе отношений участников.

Индустрию похоронного дела и ритуальных услуг надо рассматривать, как важную сферу экономики и социально сбалансированную ЭКОсистему - новую отрасль, которую нужно создать в проектно-плановом порядке на основе территориально-кластерного подхода для эффективной занятости населения, развития местных производств, практико-ориентированной подготовки кадров, практики и стажировки выпускников учебных заведений профессионального образования, стартапов инноваций, формирования кадрового резерва для государственных органов этой сферы.

Такой подход может быть реализован на основе совершенствования законодательства, оптимизации налогообложения (налоги должны быть такими, чтобы субъект МСП в этой сфере деятельности мог развиваться, достойно оплачивая труд работников), норм и правил ведения этой деятельности, подготовки и апробировании новых моделей в пилотных субъектах РФ с учетом мнений населения, органов власти, профсоюзов, предпринимателей и работников этой сферы.

Целесообразная и посильная для субъектов МСП налоговая нагрузка в сфере похоронного дела и ритуальных услуг должна учитывать особенности этой деятельности и создаваться на договорной основе во взаимодействии налоговых органов, работодателей и профсоюзов МСП. Эти договоры будут гарантией стабильности налоговых отчислений на стартовый, краткосрочный и долгосрочный периоды деятельности субъекта МСП. В результате этого, будет баланс интересов всех участников процесса и все будут платить налоги. 

Сфера похоронного дела и ритуальных услуг в стране должна быть вертикально интегрированной, общественно-государственной и социально ориентированной с деятельностью в ней государственных организаций и предприятий МСП, а общественный контроль в этой сфере должны осуществлять профсоюзы, как защитники прав и интересов трудящихся. Так как каждый человек в процессе жизни трудится, являясь участником какого-либо профессионального сообщества трудящихся, а самый близкий к человеку общественный институт, это профсоюзы, которые должны стать для государства и работодателя стратегическим партнером по формированию эффективного гражданина и работника с поддержкой профсоюзной работы из бюджета страны и работодателя. Профсоюзы должны взаимодействовать с человеком от момента его рождения и до его ухода из жизни, с оказанием поддержки родственникам умершего по проведению похорон и содержанию захоронений. От рождения каждый человек наделен талантом и способностями, которые в процессе жизни профсоюзы должны выявить, развить и реализовать в труде во взаимодействии с самим человеком, государством и работодателем, а конце жизненного пути человека содействовать его активному долголетию и достойно проводить из земной жизни.

Идея новой модели заключается в том, что в похоронном деле и ритуальных услугах профсоюзы МСП, защищая права и интересы работников, должны быть по закону обязательными участниками производственного процесса в этой сфере и партнером для работодателя по созданию социально сбалансированных трудовых коллективов и формированию кадрового резерва на основе диагностики способностей человека и проведения профессиональной ориентации в учебных заведениях, а также взаимодействия со службами занятости.

Для государства профсоюзы МСП в этом секторе экономики должны быть партнером по развитию этого сектора экономики, обеспечению работы «в белую» и контролю за расходованием средств государственной поддержки.

Для реализации этого необходима финансовая поддержка профсоюзов МСП в сфере похоронного дела и ритуальных услуг:

- государством для выполнения профсоюзами работ по контролю за использованием работодателем средств государственной поддержки и обеспечению работы «в белую»;

- работодателями, предусматривая в коллективных договорах необходимые выплаты профсоюзам на уставную деятельность, подготовку кадрового резерва, повышение профессионализма и оздоровление работников с отнесением этих расходов на себестоимость продукции в бухгалтерских балансах предприятий.

В этом случае достигается социальный баланс на предприятиях, в обществе и государстве:

- члены профсоюза платят членские взносы и участвуют в профсоюзной жизни, а профсоюзы защищают их социально-трудовые права и интересы, представляя их перед работодателем и государством;

- государство на основе социальных договоров оплачивает работу профсоюза по общественному контролю за деятельностью в этой сфере «в белую» и расходованием средств государственной поддержки;

- работодатель на основе коллективных договоров оплачивает работу профсоюза по формированию эффективных трудовых коллективов и минимизации конфликтов на предприятии.

Субъекты МСП  в сфере похоронного дела и ритуальных услуг являются экономически самостоятельными, но должны по закону быть обязаны соблюдать стандарты качества услуг, работать в «белую», обеспечивать необходимую охрану труда и достойно оплачивать труд работников, создать на своей базе первичную профсоюзную организацию и заключить коллективный договор, регулирующий социально-трудовые отношения, так как профсоюз по закону должен стать обязательным элементом производственного процесса.   

Целевым проектом предлагается, что отрасль должна финансироваться на бюджетной (федеральный, региональный, местный бюджеты) и внебюджетной основе (инвестиции заинтересованных лиц на основе государственно-частного и муниципально-частного партнерства, денежные средства физических и юридических лиц, пользующихся услугами отрасти), а также иметь следующую организационную многоуровневую структуру:

1. Федеральный уровень.

1.1. Центр управления отраслью в РФ – министерство или департамент в министерстве.

Задачи: управление на федеральном уровне, научно-методическое с привлечением ученых и специалистов из других отраслей,  планово-экономическое и финансово-бюджетное обеспечение развития отрасли, включая подготовку необходимых кадров на основе способностей и таланта.

2. Региональный уровень (субъекты РФ).

2.1. Территориальные центры управления отраслью в составе органов власти субъекта РФ.

Задачи: управление на региональном уровне, территориальное планирование развития инфраструктуры отрасли, планово-экономическое, финансово-бюджетное обеспечение развития отрасли и подготовки кадров, контроль с участием представителей профсоюзов и гражданского общества за количеством умерших, расходованием средств господдержки и качеством услуг.

2.2. Территориальные кластерные объединения (ТКО), состоящие из существующих и вновь создаваемых субъектов хозяйственной и иной деятельности в сфере похоронного дела и ритуальных услуг, а также территориальной профсоюзной организации в этой сфере деятельности.

Задачи: координация и контроль деятельности в отрасли, урегулирование конфликтов на региональном уровне.

3. Муниципальный уровень (районы, города, поселения).

3.1. Муниципальные центры управления отраслью в составе органов власти.

Задачи: на муниципальном уровне управление, территориальное планирование развития инфраструктуры, финансово-бюджетное обеспечение развития отрасли и подготовки кадров, контроль с участием представителей профсоюзов и гражданского общества за расходованием средств государственной поддержки и качеством услуг.  

3.2.  Субъекты хозяйственной и иной деятельности в сфере похоронного дела и ритуальных услуг, действующие на муниципальном уровне.

Задачи: оказание услуг физическим и юридическим лицам с высоким качеством.   

Настоящий целевой проект может быть детально подготовлен и реализован лидерами целевого проекта на основе принятых специальных решений органами власти на федеральном, региональном и местном уровне с выделением необходимых финансовых средств в рамках финансирования национальных проектов и государственных программ, а также с привлечением средств заинтересованных лиц в государственно-частном и муниципально-частном партнерстве.

Контакты для вопросов и предложений: edinenie2015@yandex.ru, +7 911 770 0158